En el contexto de la escalada de tensiones en torno a Ucrania, varios políticos destacan la necesidad de cumplir los acuerdos de Minsk. En este sentido se expresaron desde Rusia, Alemania y Francia, así como EE.UU. destacó que la normalización de la situación en el este de Ucrania puede lograrse a través de la implementación de dichos pactos.
En medio de estas declaraciones, este miércoles se celebró en París la primera reunión, en más de un año, del Cuarteto de Normandía —Ucrania, Rusia, Francia y Alemania— que se ocupa del proceso de solución del conflicto en el este de Ucrania.
Pero, ¿en qué consisten los acuerdos de Minsk? Y ¿por qué se obstaculiza el proceso de su implementación?
En abril del 2014, después de que los pueblos en el este de Ucrania se opusieran al cambio de poder en Kiev y se crearan las autoproclamadas Repúblicas Populares de Donetsk y de Lugansk, en la región se desató un conflicto armado.
En estas condiciones, el entonces presidente de Ucrania, Piotr Poroshenko, y el mandatario ruso, Vladímir Putin, presentaron paralelamente sus propuestas para encontrar una salida al enfrentamiento.
A continuación, el 5 de septiembre de 2014, los miembros del grupo de contacto, formado por representantes de Ucrania, Rusia y la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), celebraron una reunión en Minsk (Bielorrusia) y acordaron un plan de solución del conflicto, ahora llamado 'el Protocolo de Minsk'.
Entre los puntos del documento estaban:
el alto el fuego bilateral inmediato
el monitoreo del régimen del no uso de armas y de la frontera ruso-ucraniana por la OSCE
la descentralización del poder en Ucrania y la adopción de una ley sobre el estatus especial de las repúblicas autoproclamadas de Donetsk y Lugansk que regule el gobierno allí
la liberación de todos los rehenes
la celebración de las elecciones locales anticipadas en las regiones de Donetsk y Lugansk
la retirada de todas las unidades armadas y del equipo militar ilegales del territorio de Ucrania
Sin embargo, el documento no ayudó a poner fin a las hostilidades.
Con el fin de rebajar las tensiones, los miembros del Cuarteto de Normandía se reunieron en febrero del 2015 en Minsk. Tras horas de discusiones, acordaron un nuevo documento, el Complejo de medidas de aplicación de los acuerdos de Minsk (conocido también como 'Minsk II').
El nuevo pacto, que fue firmado por el grupo de contacto trilateral y los líderes de las repúblicas autoproclamadas, y que fue aprobado por una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU, amplió el Protocolo de Minsk y se convirtió en el documento, en cuyo marco, se dan todos los pasos para superar el conflicto en el este de Ucrania.
Este acuerdo de 13 puntos estipulaba el alto el fuego desde el 15 de febrero, así como preveía, entre otros puntos:
*la retirada por parte de ambos participantes en el conflicto del armamento pesado para crear una zona de seguridad
*la liberación y el intercambio de todos los rehenes
*la prestación de asistencia humanitaria a quienes la necesiten
*el restablecimiento del control sobre la frontera estatal por parte de Kiev: el proceso debía comenzar el primer día tras la celebración de las elecciones locales en las regiones de Donetsk y Lugansk y concluir después de la solución política de la situación en la región (elecciones locales en determinadas zonas de las provincias de Donetsk y Lugansk sobre la base de la legislación ucraniana y la reforma constitucional) con la condición del cumplimiento del punto sobre la reforma constitucional
*retirada de todas las formaciones armadas extranjeras, equipo militar, y también mercenarios desde el territorio de Ucrania bajo la supervisión de la OSCE. Desarme de todos los grupos ilegales
*una reforma constitucional en Ucrania con el fin de formalizar la descentralización del poder y la entrada en vigor de la nueva Constitución para finales del 2015; y también la aprobación de legislación sobre el estatus especial de determinados distritos de las provincias de Donetsk y Lugansk
En el contexto de los acuerdos de Minsk cabe mencionar también la llamada 'Fórmula de Steinmeier', que fue propuesta en el 2015 por el entonces ministro de Asuntos Exteriores de Alemania, Frank-Walter Steinmeier, que regula el mecanismo de la implementación de las disposiciones de Minsk II, relacionadas con la atribución de un estatus especial a algunas regiones en las provincias de Donetsk y Lugansk.
Esta iniciativa estableció un algoritmo de la implementación de los acuerdos. La Fórmula de Steinmeier preveía que las elecciones deben celebrarse al principio, junto con el otorgamiento del estatus especial a las regiones de Donetsk y Lugansk de manera temporal. Luego, la OSCE debía evaluar el proceso electoral y, si este era considerado democrático y correspondiente a la legislación ucraniana, el estatus especial de las repúblicas se convertiría en permanente.
En cuanto a los componentes de este estatus especial, incluía no solo el derecho de la región de Donbass a celebrar las elecciones locales y el compromiso de Kiev de no procesar a los participantes en las acciones militares y de prestar asistencia económica a la zona, sino el permiso de crear la milicia popular en la región.
La Fórmula fue aprobada por el Cuarteto de Normandía y recibió el apoyo del grupo de contacto el 1 de octubre de 2019, así como el respaldo del nuevo presidente ucraniano, Vladímir Zelenski. Sin embargo, la iniciativa no fue recibida con entusiasmo tanto por numerosos políticos ucranianos, como por activistas nacionalistas en el país. En Ucrania se desataron protestas (algunas frente a la oficina del presidente en Kiev), cuyos participantes tacharon el apoyo de la administración a esta fórmula de un paso hacia la capitulación y se expresaron en contra de las negociaciones con separatistas.
A pesar de que los políticos internacionales destacan la importancia de los acuerdos de Minsk, las disposiciones de los documentos no fueron cumplidas plenamente hasta hoy, casi 7 años después de que fueran alcanzadas.
Uno de los problemas consiste en la implementación de la parte política de los acuerdos de Minsk, que incluye la recuperación del control de la frontera por Kiev y el estatus especial de Donbass.
De acuerdo con el plan acordado originalmente, al principio debe realizarse la reforma constitucional y llevarse a cabo las elecciones locales bajo los auspicios de la OSCE y solo entonces garantizarse el control por parte de Kiev sobre la frontera estatal. Sin embargo, las autoridades en Kiev insisten en que al principio deben recuperar el control de la parte de la frontera estatal ucraniano-rusa que se encuentra en la zona del conflicto, tras lo cual, opinan, deben realizarse las elecciones locales y solo luego considerarse un nuevo estatus a la región de Donbass.
En cuanto al estatus de Donbass, la Rada Suprema -el Parlamento de Ucrania- aprobó una ley sobre las particularidades del autogobierno en las regiones de Donetsk y Lugansk en el 2014, durante el mandato de Poroshenko. Esta iniciativa formaliza qué derechos reciben los organismos de autogobierno local, pero la mayoría de sus puntos se quedaron en letra muerta. La lista completa de distritos en los que se introduce el procedimiento particular del autogobierno local fue aprobada por la Rada Suprema en el 2015. Desde el 2017, la ley se prorrogaba anualmente. Tras el inicio de la presidencia de Zelenski, la situación no ha cambiado significativamente.
En lo que respecta al punto sobre la descentralización del poder (estrechamente relacionado con el estatus de las repúblicas de Donetsk y Lugansk), la Rada Suprema aprobó en primera lectura el proyecto de ley sobre las enmiendas correspondientes a la Constitución el 31 de agosto de 2015: 265 votos a favor de 368 presentes. El mismo día se celebraron protestas de personas que se opusieron a la iniciativa legislativa y se registraron enfrentamientos con la Policía. En un momento dado, una granada fue lanzada desde la multitud. La explosión del proyectil dejó 4 muertos y decenas de heridos.
La iniciativa legislativa debía ser aprobada también en la segunda lectura, lo que nunca ocurrió y el proceso se quedó estancado.
Los desacuerdos de los dos lados sobre la prioridad de la recuperación del control sobre la frontera (para Kiev) o la prioridad de la celebración de las elecciones locales (para las repúblicas autoproclamadas) provocaron el congelamiento de facto de las negociaciones.
Tras la reunión del Cuarteto de Normandía en París en el 2019, Zelenski dijo que él y el presidente ruso, Vladímir Putin, tienen posturas completamente diferentes sobre lo que debe ocurrir al principio. Después de ello, desde Kiev se manifestaron repetidamente sobre la importancia prioritaria de obtener el control de la frontera, tras lo cual se podrán organizar las elecciones.
Al mismo tiempo, las autoridades ucranianas afirmaron que es imposible realizar los acuerdos de Minsk en el formato en el que están ahora, así como llevar a cabo los planes para conceder a Donbass un estatus especial.
La perspectiva de la implementación de los puntos políticos de los acuerdos de Minsk (como el estatus especial de Donbass) causa la indignación de los movimientos nacionalistas, que se oponen a la creación de las zonas dentro de Ucrania que tengan su propio curso en el ámbito político o cultural.
Entre los puntos criticados por Kiev está también la disposición sobre la amnistía general para todos los participantes en las acciones militares.
Mientras tanto, el régimen del alto el fuego se viola periódicamente. Sin embargo, desde la firma de los acuerdos, ambas partes realizaron intercambios de rehenes.
En ese contexto cabe recordar que el gabinete de ministros de Ucrania aprobó en agosto del 2021 un proyecto de ley sobre la política del período de transición en Donbass, que debía oficializar el estatus de Rusia como país ocupante. Además, abolía la amnistía general y prohibía participar en las elecciones locales a las personas que formaban parte de las fuerzas de las repúblicas autoproclamadas o sus estructuras de poder.
La iniciativa contemplaba que el comandante en jefe (el presidente de Ucrania) tomará la decisión sobre el estatus del territorio "liberado", lo que significaría que Zelenski debía decidir si Donbass obtiene un estatus especial o no. Además, le permitía al Banco Nacional de Ucrania prohibir la circulación del rublo, y autorizaba a los militares a detener, registrar y utilizar las armas contra cualquier persona.
El documento, que contradecía los acuerdos de Minsk, fue fuertemente criticado por Rusia, que tachó la posible aprobación de esta ley como la retirada unilateral de Kiev de estos acuerdos. La iniciativa fue retirada esta semana, antes de la celebración del encuentro del Cuarteto de Normandía.
La solución del conflicto se retrasa, pero, al mismo tiempo, Occidente continúa vendiendo armas a los militares ucranianos y desde Moscú advierten que el suministro de armas inspira "a cabezas calientes" en Kiev a iniciar acciones militares en Donbass. El portavoz presidencial ruso, Dmitri Peskov, hizo hincapié este lunes en que Moscú desearía que los países de la OTAN "alentaran a Kiev a ni siquiera pensar en la posibilidad de una solución por la fuerza [del conflicto] en Ucrania".
Entretanto, el líder de la autoproclamada República Popular de Donetsk (RPD), Denís Pushilin, denunció, el pasado 22 de enero, que cerca de la línea de contacto de la región de Donbass se concentraron unos 120.000 soldados enviados por Kiev. Y el portavoz de la Milicia Popular de la autoproclamada República Popular de Donetsk, Eduard Basurin, denunció el 24 de enero que las Fuerzas Armadas de Ucrania se preparan para realizar una ofensiva en la región.
Rusia sigue abogando sistemáticamente por la implementación de los acuerdos de Minsk. Al ser preguntado este viernes sobre la posibilidad del reconocimiento por Moscú de las repúblicas autoproclamadas de Donetsk y Lugansk como Estados independientes, el ministro de Asuntos Exteriores ruso, Serguéi Lavrov, destacó que esta cuestión "debe considerarse en el contexto de nuestra línea dura: obligar a Occidente a obligar a Kiev a cumplir los acuerdos de Minsk". "Entonces todo va a estar bien, como se prevé en este documento", indicó el canciller.
Según Lavrov, solo EE.UU. puede influir en las autoridades para que cumplan los pactos. Señaló que, en junio, durante la reunión de Putin y Biden en Ginebra (Suiza), el mandatario estadounidense afirmó que "quiere ayudar a cumplir los acuerdos de Minsk, incluida —y lo entiende— la necesidad de otorgar el estatus correspondiente autónomo a Donbass", precisando que Biden usó la palabra "autónomo" en su declaración.
Comentando los resultados de las conversaciones, el jefe adjunto de la Administración presidencial rusa, Dmitri Kozak, afirmó: "Tuvimos una conversación difícil, pero quizás la primera conversación franca para hacer un inventario de todos los problemas relacionados con la implementación de los acuerdos de Minsk".
El representante ruso precisó que la siguiente reunión dentro del formato de Normandía tendrá lugar dentro de dos semanas y expresó la esperanza que dentro de ese plazo se podrá profundizar en la cuestión del estatus de las regiones rebeldes del este de Ucrania.
"La prioridad principal en el formato de Normandía es llegar a un entendimiento común de todas las disposiciones de los acuerdos de Minsk en lo que se refiere a las condiciones políticas del acuerdo, la observación del alto el fuego y las cuestiones humanitarias", subrayó Kozak.
